Fondamenti della Scienza delle finanze e ruolo dello Stato
Che cos’è l’economia?
“Economics is the study of people in the ordinary business of life.” L’Economia è lo studio delle persone negli affari ordinari della vita. Alfred Marshall, Principles of economics; an introductory volume (London: Macmillan, 1890) “Economics is the science which studies human behavior as a relationship between given ends and scarce means which have alternative uses.” L’Economia è la scienza che studia il comportamento umano come una relazione tra dati fini e mezzi scarsi con alternative possibilità di utilizzo. Lionel Robbins, An Essay on the Nature and Significance of Economic Science (London: MacMillan, 1932) Economics is the “study of how societies use scarce resources to produce valuable commodities and distribute them among different people.” L’Economia è lo studio di come le società utilizzino risorse scarse al fine di produrre beni di valore e di come li distribuiscano tra le persone. Paul A. Samuelson, Economics (New York: McGraw-Hill, 1948) L’Economia si è sviluppata negli anni come una scienza teorica con il fine di studiare la complessità dei rapporti economici che regolano l’agire umano. Il limite principale dell’economia è che i rapporti umani sono molto complessi, perciò, se vogliamo studiare questa complessità di interazione in un modello dobbiamo semplificare la realtà. I modelli spiegano necessariamente una realtà semplificata:
Il benessere dell’individuo è determinato dalla sua funzione di utilità, basata sul proprio consumo e slegata dalle utilità degli altri individui; Il consumatore è in grado di elaborare correttamente e coerentemente tutte le informazioni che riceve, osservando il mercato, Che cos’è la Scienza delle Finanze? La Scienza delle Finanze o Economia pubblica è la disciplina economica che studia il ruolo dello Stato nel sistema economico (economie di mercato). Il contesto di riferimento e quello dell’economia di mercato. L’economia di mercato è caratterizzata da:
Proprietà privata: vengono definiti dei diritti di proprietà su i mezzi di professione e sulle risorse Libera iniziativa: da parte degli agenti economici in termini di scelte imprenditoriali, di consumo, di produzione,… Decisioni decentralizzate: sono gli agenti stessi i produttori e e i consumatori che prendono decisioni Comportamento individuale razionale, ottimizzante (in un’economia di mercato i produttori saranno mossi dal fine di massimizzare il profitto e i consumatori saranno mossi dal fine di massimizzare la propria utilità e il benessere) Competizione (generalmente assumiamo che ci sia perfetta competizione→ perfetta concorrenza). L’economia di mercato non può arrivare a situazioni di allocazione efficiente delle risorse in assenza di istituzioni che intervengono in un certo punto del processo produttivo e in certi ambiti dello scambio economico. Infatti, lo stato anche in un’economia di mercato caratterizzata da queste caratteristiche ha un ruolo molto importante, interviene in molteplici campi (es. Amministrazione, giustizia, difesa nazionale, servizio sanitario nazionale, istruzione). Inoltre interviene in vari livelli, infatti rientra nell’intervento pubblico dello Stato qualsiasi politica comunale a livello locale, qualsiasi imposta fissata a livello comunale o regionale, rientra inoltre l’intervento del governatore della regione, ecc
Qual è il ruolo del settore pubblico in un’economia di mercato?
Perché e quando lo Stato interviene nell’economia?
Come interviene?
Quali sono gli effetti economici del suo intervento? – È opportuno, ed entro quali limiti, l’intervento pubblico in un’economia di mercato? Quali finalità persegue? – Quali beni e servizi è opportuno che siano forniti dal settore pubblico e quali lasciati al privato? – Quali attività economiche private dovrebbe regolamentare lo Stato? – Perché avvalersi delle imposte? Buona parte delle attività di intervento dello stato hanno rilevanza finanziaria e lo strumento di finanziamento della spesa pubblica è il gettito fiscale derivante dalle imposte. Lo stato interviene tramite il prelievo fiscale. – Qual è l’effetto della tassazione sul benessere e sul comportamento individuali? Come essa influenza gli equilibri di mercato? – Come dovrebbe essere disegnata la raccolta di risorse per finanziare l’attività dello Stato? Ma Perché lo Stato dovrebbe intervenire nell’economia? Le scelte di agenti razionali (e delle organizzazioni economiche), guidati esclusivamente dalla massimizzazione del proprio interesse personale e operanti in un’economia perfettamente competitiva in cui vi è informazione perfetta, portano alla massimizzazione del benessere sociale. Se tutti sono razionali, tutti ottimizzano e l’equilibrio che si andrà a formare nel mercato è quello che massimizza il benessere sociale. Quindi a che cosa serve lo Stato? Interviene per perseguire obiettivi che sono talvolta diversi da quelli che traspaiono dalle preferenze individuali. Gli agenti economici sono sempre razionali? No, si fanno condizionare e non sono sempre in grado di elencare le proprie preferenze. Perché lo Stato dovrebbe intervenire nell’Economia?. Anche se l’Economia dovrebbe auto-regolarsi in modo efficiente, osserviamo che lo Stato è presente e interviene nel sistema economico:
Fornisce beni e servizi (es: istruzione universitaria, sanità nazionale) È responsabile della creazione del sistema di leggi che regolano l’agire degli individui e delle organizzazioni economiche Assicura uno stabile sistema economico (per ridurre la fluttuazione del contesto economico a fasi di recessione) Finanzia le sue attività tramite il prelievo coercitivo (drena risorse ai cittadini per finanziare la propria attività), che influenza le scelte dei consumatori e dei produttori. Proviamo a pensare all’intervento dello Stato di cui facciamo esperienza quotidiana. Noteremo alcune cose importanti:
quanto sia generalmente pervasivo l’intervento pubblico in economia la sua rilevanza in tempi emergenziali la natura ‘protettiva’ di (una parte delle attività ricomprese nell’ intervento pubblico (‘Welfare State’)
LE FUNZIONI DELL’INTERVENTO PUBBLICO
Nell’opera “The Theory of the Public Finance” del 1959, Richard Musgrave (1910-0017) propone di articolare l’attività finanziaria dello Stato in tre fondamentali funzioni:
- Funzione allocativa
- Funzione redistributiva
- Funzione di stabilizzazione e di sviluppo
LA FUNZIONE ALLOCATIVA
La funzione allocativa dello Stato corrisponde alla fornitura di beni e di servizi pubblici.
Lo Stato provvede alla fornitura dei servizi che i privati non realizzano perché troppo costosi o poco richiesti. Esso, inoltre, realizza attività di cui anche gli economisti classici riconoscevano la pertinenza pubblica, quali l’amministrazione della giustizia e la gestione dell’ordine pubblico. Lo Stato, dunque, interviene nelle situazioni in cui il libero mercato non raggiunge un’allocazione efficiente. In particolare, nei casi di fallimento di mercato lo Stato può intervenire per migliorare l’efficienza attraverso:
Produzione pubblica Regolamentazione di attività private
FUNZIONE REDISTRIBUTIVA
Lo Stato, mosso da fini redistributivi, interviene per ridurre la diseguaglianza e per redistribuire i redditi. Uno dei maggiori strumenti che lo Stato utilizza in tal senso è la politica fiscale, fondata sui criteri della capacità contributiva e della progressività. Il setttore pubblico può modificare l’allocazione delle risorse tra individui in modo da ottenere una distribuzione più equa attraverso:
Trasferimenti monetari (lo Stato può decidere di dare sussidi alle fasce di popolazione in difficoltà) Offerta di servizi e trasferimenti in-kind (agevolazioni alle famiglie con redditi più bassi in termini di asilo nido, casa di riposo, …) Imposte Se lo Stato non intervenisse, l’allocazione delle risorse dipenderebbe dall’allocazione iniziale di risorse degli agenti economici.
FUNZIONE DI STABILIZZAZIONE E SVILUPPO
L’intervento pubblico è giustificato dall’obiettivo di raggiungere la stabilizzazione economica, intesa nel senso di favorire le condizioni opportune perché la domanda globale possa adeguarsi all’offerta. Questa funzione richiede operazioni di grande equilibrio tra le finalità che si vogliono perseguire, in particolare l’aumento dell’occupazione, il pareggio di bilancio e il contenimento del debito pubblico. Sempre al fine della stabilizzazione economica, riferita pero ai rapporti economici con gli altri pesi, lo Stato interviene con politiche di aggiustamento della bilancia dei pagamenti, affinché quest’ultima si il più possibile vicina a una situazione di pareggio e risulti protetto il valore di cambio della moneta. Il settore pubblico può fare un uso sistematico della spesa e della tassazione per controllare il ciclo economico.
ALLOCAZIONE E FALLIMENTI DI MERCATO
Il settore pubblico si fa carico della fornitura di quei beni e servizi che un sistema di mercato non è in grado di fornire in modo efficiente. Lo Stato deve supplire a fallimenti di mercato. (Esempio: illuminazione pubblica) Fallimento di mercato→ L’equilibrio raggiunto non è il più efficiente tra tutti gli esiti possibili. Tipologie:
Esternalità: le scelte di produzione/consumo individuali hanno un effetto positivo o negativo sull’utilità di una terza parte, non coinvolta nella transazione economica
Monopolio (naturale): elevati costi iniziali, costi variabili minimi.
Bene Pubblico: certi beni hanno caratteristiche tali da permetterne il consumo anche senza averne pagato il prezzo.
Competizione imperfetta
Informazione imperfetta: non tutte le informazioni importanti per la transazione economica sono disponibili a entrambe le parti di una transazione economica.
REDISTRIBUZIONE E CRITERI DI VALUTAZIONE
Nel valutare l’esito del mercato non si considera necessariamente solo la sua efficienza, ma anche la sua equità. L’esito del mercato è determinato da come sono inizialmente distribuite le risorse; quindi, lo Stato mira a riallocarle per garantire una distribuzione più equa.
Al di la di ogni giudizio di valore, si devono considerare dei criteri rigorosi nel definire l’intervento dello Stato nell’economia:
STABILIZZAZIONE
Lo Stato ha il compito di limitare le fluttuazioni economiche, garantendo stabilità di produzione, piena occupazione e prezzi non inflazionati. A partire dalla rivoluzione industriale il PIL è cresciuto in maniera continuativa, ma con flessioni→ periodi di recessione tipicamente accompagnati da disoccupazione che riducono il benessere dei cittadini. L’inflazione può anche danneggiare i cittadini, riducendo il loro potere d’acquisto e creando incertezza sul futuro. Tramite quali interventi lo Stato può raggiungere la stabilità?
Intervento tramite spesa pubblica: lo Stato aumenta la domanda aggregata acquistando beni e servizi. (Se aumenta la domanda, aumenta l’offerta→ direzione di pieno impiego)
Intervento tramite riduzione del gettito fiscale: effetto indiretto sui cittadini che pagano meno tasse e quindi potrebbero incrementare i consumi. Scopo: aumentare il reddito disponibile.
Politica monetaria (BCE): regolando l’immissione di moneta nel mercato si condizionano i tassi di interesse, influenzando gli investimenti e facendo variare l’inflazione. Perché lo Stato dovrebbe intervenire nell’Economia? Il decisore pubblico può perseguire obiettivi diversi da quelli che caratterizzano la struttura delle preferenze individuali. È mosso da obiettivi di equità e di giustizia sociale e interviene in contrasto alla mera applicazione delle preferenze individuali dei consumatori
Merit goods: beni a cui lo Stato da un particolare valore e ritiene importanti per la collettività, interviene regolamentando la fornitura o addirittura con la produzione diretta. Gli individui potrebbero non riuscire a consumare una quantità sufficiente di un bene a causa di risorse limitate, ma vorrebbero farlo Oppure lo Stato può ritenere determinati beni molto importanti, e quindi ritiene che i cittadini debbano consumare una quantità di quei beni superiori a quella che vorrebbero. Esempio: vaccino Inoltre, può correggere atteggiamenti miopi, non coerenti con l’idea di benessere sociale della collettività. (scelte euristiche, dissonanze cognitive)
Stato paternalista: come il buon padre di famiglia, il settore pubblico supplisce a quelle che ritiene essere mancanze/ limiti degli individui, interviene mettendo vincoli, fissando regole o spingendo verso il consumo di determinati beni. Lo Stato può/deve sostituirsi all’individuo nel fare le scelte? Preferenze individuali vs preferenze «sociali» (dello Stato) Come dovrebbe intervenire lo Stato?
Tassazione: lo Stato interviene utilizzando il meccanismo dei prezzi (tassa sulle sigarette, tassa sulle persone fisiche);
Trasferimenti e sussidi: lo Stato interviene in supporto di persone e attività in stato di necessità. Sono flussi monetari che non hanno una controparte dalla parte del beneficiario.
Regolamentazione: lo Stato può limitare o obbligare l’acquisto di determinati beni (obbligo di avere un’assicurazione auto);
Fornitura pubblica di beni e servizi: lo Stato fornisce direttamente un determinato bene, con l’obiettivo di raggiungere un consumo che massimizzi il benessere sociale (esempio: servizio sanitario nazionale);
Finanziamento di fornitura privata: lo Stato influenza il livello di consumo senza essere direttamente coinvolto nella fornitura (finanziamenti ai giornali).
GLI EFFETTI DELL’INTERVENTO DELLO STATO
Effetti diretti (“immediati/del giorno dopo”): effetti attesi se gli individui non cambiassero il loro comportamento a seguito dell’intervento.
Effetti indiretti (risposte comportamentali): effetti che sorgono quando gli individui cambiano il loro comportamento a seguito dell’intervento pubblico. Esempio: In USA, nel 2010, prima dell’Obama Care (Patient Protection and Affordable Act Care, ACA), 50 milioni di americani (1/6 della popolazione) erano senza assicurazione sanitaria. Se Obama avesse reso l’assistenza sanitaria gratuita e fornita dallo Stato che cosa sarebbe successo?
Se nessuno cambiasse le proprie abitudini assicurative in seguito all’intervento (effetti diretti), la spesa sarebbe di 125 miliardi di $ (2500$ di spesa media * 50 milioni di utenti); Ma gli individui assicurati privatamente potrebbero decidere di utilizzare l’assicurazione sanitaria nazionale (effetti indiretti) e quindi la spesa sarebbe notevolmente maggiore! Gli effetti dell’intervento dello Stato si valutano in base ai criteri di:
Efficienza (esempio: se una riforma riduce la spesa per lo stato per la fornitura di determinati servizi, in una logica puramente di efficienza la riduzione dei costi potrebbe farci dire che quella riforma è efficiente)
Equità (pur avendo raggiunto un risultato più efficiente della situazione precedente all’intervento, più efficiente dal punto di vista economico, potremmo avere dei problemi applicando il criterio di equità. Potrebbe essere che una riforma molto efficiente dal punto di vista economico vada a danneggiare le fasce più fragili della popolazione). Fronteggiamo un trade-off efficienza-equità bisogna decidere che peso diamo alla rinuncia di equità per una maggiore efficienza e viceversa (che peso diamo a una perdita di efficienza di un intervento che però porta a una distribuzione più equa delle risorse). Il significato di efficienza lo possiamo dare da un punto di vista economico. Il significato di equità invece è più difficile da definire;
Equità dei risultati (outcome): una volta che c’è stato l’intervento andiamo a vedere quanto diversi tra loro sono i risultati ottenuti Equità delle condizioni iniziali: in termini di dotazioni delle risorse, accesso ai servizi sanitari Equità delle opportunità L’efficienza si basa su criteri oggettivi, invece l’equità richiede un giudicio di valore soggettivo.
IL SETTORE PUBBLICO: caratteristiche distintive
Potere coercitivo
Lo Stato può esercitare il proprio potere coercitivo (es. Vaccino) per far sì che i cittadini agiscano in un determinato modo allo scopo di raggiungere un’allocazione di risorse considerata dallo Stato socialmente desiderabile (ottimale). Solo lo Stato ha questo potere coercitivo, gli individui no. Il potere coercitivo dello Stato si va a scontrare con la libera iniziativa (prerogativa fondamentale dell’economia di mercato). Lo Stato può porre dei limiti a essa con il potere coercitivo. L’intervento del settore pubblico si basa su un processo decisionale collettivo (diverso dalle decisioni decentralizzate→quelle prese da cittadini, produttori, consumatori,…). Le decisioni che prendo lo Stato nell’economia si susseguono a un processo decisionale collettivo (esempio: elezioni).
Motivazione
Lo Stato si muove con motivazioni diverse rispetto a quelle dei consumatori e produttori che invece sono mossi da mero interesse personale/di categoria. Lo Stato invece è mosso da diverse motivazioni tra cui una motivazione di altruismo, criterio di equità di redistribuzione delle risorse che non sono necessariamente condivisi da coloro che prendono decisioni individuali. La funzione obiettivo del consumatore è la funzione di utilità, la funzione obiettivo del produttore è la funzione di profitto; la funzione obiettivo dello Stato è il benessere sociale (well being della collettività).
L’ANALISI DELL’INTERVENTO PUBBLICO
Nello studio dell’intervento pubblico nell’economia si possono distinguere:
- Approccio positivo
- Approccio normativo
L’analisi positiva
Si occupa di descrivere e spiegare fatti economici, nessi casuali, anche al fine di fare delle previsioni. È descrittiva ed esplicativa della realtà. È obiettiva quindi non condizionata da giudizi di valore. L’analisi positiva presuppone che ci sia una teoria economica che mette in relazione due variabili e si preoccupa di andare a studiare l’eventuale nesso casuale tra le due variabili. Gli strumenti dell’analisi positiva sono analitici che fanno ricorso a dati per validare una teoria economica sottostante. (Strumenti econometrici, statistici,…). Risponde a domande come: - Perché la difesa del territorio nazionale è sempre gestita dallo Stato e mai da imprese private? - Cosa succede al risparmio privato se viene introdotta un’imposta su redditi da capitale?
L’analisi normativa
Individua gli obiettivi di politica economica e gli strumenti idonei per il loro raggiungimento. Esprime valutazioni sulla desiderabilità di opzioni alternative, sulla base di giudizi di valore Risponde a domande come:
Che cosa dovrebbe fare lo Stato? Quale è il modo migliore di raggiungere un determinato obiettivo? Quali sono le politiche migliori per distribuire tra i cittadini il carico tributario?
IL RUOLO DEL SETTORE PUBBLICO NEL TEMPO
Nella società con la rivoluzione industriale il settore pubblico inizia a svolgere sempre di più una funzione allocativa di correzione ai fallimenti di mercato che possano realizzarsi nell’economia. In particolare nel caso di beni pubblici, fornitura di servizi pubblici e nascono le prime forme di sicurezza sociale. Con la Grande Depressione (crisi del 1929), la funzione svolta dal settore pubblico è una funzione di stabilizzazione, i governi intervengono nell’economia utilizzato strumenti macroeconomici, utilizzando la spesa pubblica come strumento stabilizzante. Secondo dopoguerra: espansione del Welfare State: insieme di istituti e programmi volti a soddisfare alcuni dei bisogni fondamentali per il benessere individuale, e a proteggere gli individui rispetto a rischi che potrebbero compromettere il soddisfacimento di questi bisogni. Intervento dello Stato volto a soddisfare non una domanda di beni e servizi ma a soddisfare un bisogno. Aumento di:
trasferimenti monetari di contrasto alla povertà